L’Union européenne, une démocratie de stakeholders (2024)

5Le monde des entrepreneurs d’Europe qui s’organise autour des institutions de l’Union européenne est un espace de relations à combinaisons multiples où hauts fonctionnaires et responsables politiques côtoient et consultent quotidiennement des représentants d’intérêt économique, des militants de la cause européenne ou de causes arrimées aux politiques et législations communautaires, des chercheurs universitaires et toutes sortes de consultants (Robert, 2010). Ce monde dispose ainsi à la formation de ces «lieux neutres» analysés par Bourdieu et Boltanski, ces «groupes de travail à l’intersection du champ intellectuel et du champ du pouvoir, c’est-à-dire au lieu où la parole devient pouvoir, dans ces commissions où le dirigeant éclairé rencontre l’intellectuel éclairant» (Bourdieu, Boltanski, 2008, p. 11-12). À l’origine, les artisans ou partisans de ce qui n’est pas encore le participationnisme européen ne sont qu’un segment de cet univers, un tout petit monde de réformateurs composé des membres de la Cellule de prospective de la Commission européenne, d’universitaires de quelques centres et programmes de recherche, de militants des forums citoyens développés par des réseaux d’ONG, de think tankers spécialisés dans les affaires européennes. Principalement à l’initiative de hauts fonctionnaires de la Commission, qui mettent à la disposition de ce «laboratoire» divers appuis institutionnels (subventions et labellisations des initiatives et des programmes, reconnaissance des compétences et des résultats, dispositifs incitatifs), s’organisent des rencontres (séminaires, conférences), ces «machines à consensus» (Topalov, 1999, p. 19-20) où se fabrique une vision commune des choses et bientôt une coalition de réformateurs [12]. Si leurs intérêts demeurent hétérogènes, ses membres partagent un objectif commun: refonder le dispositif décisionnel de l’Union européenne. La raison participative n’est pas le motif premier de leur projet mais elle est une thématique dans l’air du temps qui traverse alors divers espaces d’activités (la politique, la recherche, les médias, le militantisme) (Massardier et al., 2012) et apparaît susceptible, à ce titre, de remédier aux multiples maux politiques de l’Europe.

6Alors que les traités de 1986 et 1992 consacrent un nouveau seuil de parlementarisation de l’ordre communautaire, les épreuves électorales du début des années 1990 (à l’occasion des référendums organisés pour la ratification du TUE et les élections européennes de 1994) alimentent la critique à l’égard de cette parlementarisation compensatoire. Une partie des agents de l’Union européenne et des observateurs spécialisés la juge inefficace pour améliorer l’image de l’Europe dans les opinions nationales. L’augmentation de l’abstention et des votes qualifiés d’eurosceptiques aux élections européennes [13] mais aussi le décrochage enregistré par les Eurobaromètres dans les opinions favorables à l’intégration sont les indicateurs convoqués pour attester de l’échec de la voie choisie jusque-là pour développer la «démocratie européenne». La séquence est marquée par le doute, dû tout à la fois à la contestation politiquement organisée de l’Union européenne (Neumayer et al., 2008) qu’à la perspective des prochains élargissem*nts (Peterson, Bomberg, 1996). La légitimité de la Commission, centre de gravité politique du système institutionnel, mais institution non élue, jugée trop bureaucratique et assujettie aux lobbies, se trouve fortement remise en cause au cours de l’année 1999, avec la démission collégiale de la Commission Santer (en mars) suspectée de corruption, éreintée de façon inédite par les eurodéputés et le corps de la presse internationale à Bruxelles, puis avec l’abstention dépassant pour la première fois la participation aux élections européennes (en juin). L’idée d’expérimenter d’autres principes et mécanismes de légitimation commence alors à être ouvertement défendue par les milieux intégrationnistes. Mais, bien sûr, il y a alors autant de pistes que de laboratoires de la réforme européenne.

7L’une des voies explorées consiste à instaurer et encadrer par des procédures la participation au travail décisionnel des représentants de la société civile et du marché. La Commission recourt depuis plusieurs décennies déjà aux «groupes d’experts» qui réunissent, autour des hauts fonctionnaires, des universitaires, des représentants de groupes d’intérêts, des cadres des administrations nationales qui conseillent les responsables de la Commission dans la préparation des initiatives et des avis de cette dernière (Christiansen, Larsson, 2007). En 1997 et 1999, le Parlement européen vote deux résolutions allant dans ce sens. Aux lointains soupçons d’une influence permanente des lobbies se sont récemment adjointes des affaires de corruption, l’ouverture aux représentants d’intérêt et aux défenseurs de cause doit donc se faire en garantissant la probité des institutions de l’Union européenne. Lorsque le nouveau collège de commissaires présidé par Romano Prodi [14] s’installe en 1999, et en accord avec les eurodéputés et les chefs de gouvernement, il choisit de placer la réforme administrative et institutionnelle en tête de ses priorités. Très symboliquement, son premier vice-président, l’ancien leader travailliste britannique Neil Kinnock, est chargé de la «réforme administrative». Prodi nomme un groupe de travail chargé de rédiger un projet de réforme de la «gouvernance européenne» et lance une série de concertations publiques baptisée «Le dialogue sur l’Europe – Enjeux de la réforme institutionnelle». Six commissaires sont associés (quatre socio-démocrates [15] et deux libéraux-conservateurs [16]) ainsi que des responsables du Parlement et du Conseil, du Comité des régions et du Comité économique et social. Ce dernier se voit confirmer dans son rôle d’interlocuteur légitime aux représentants de la «société civile européenne» (Weisbein, 2003; Michel, 2007). En effet, ne pouvant ignorer, d’une part, les critiques qui la dénoncent comme l’instrument des lobbies et, d’autre part, la défiance des eurodéputés à son égard depuis la crise Santer, elle semble voir dans le CESE, qu’elle met au-devant de la scène publique européenne, une part de la solution à ces problèmes. Le CESE cherche activement à faire reconnaître ses prétentions à représenter et animer la «société civile organisée» de l’Union européenne. Dans son rapport de 1999 (intitulé «Le rôle et la contribution de la société civile organisée dans la construction européenne»), il se définit officiellement comme une «instance de médiation» entre les citoyens et les autorités politiques. L’essentiel des instruments du participationnisme est d’ores et déjà en place: principes procéduraux de légitimation par la «concertation», injonction à la coopération des diverses «parties prenantes», dispositifs de «transparence», promotion des représentants de la «société civile», principes desquels la commission ne divergera au cours de la décennie que pour donner l’apparence d’une participation populaire. Il manque un acte symbolique institutionnel fort pour édicter les principes de ce nouvel esprit de l’action publique européenne et en prescrire les modalités pratiques: ce sera le Livre blanc sur la gouvernance. À la fois scientifique et pragmatique, cette nouvelle théorie du gouvernement de l’Europe entend «renouveler la méthode communautaire en suivant une approche qui parte davantage de la base que du sommet, et en complétant plus efficacement les instruments de ses politiques par des outils non législatifs» (Commission, européenne, 2001, p. 4). La «société civile organisée» du CESE est consacrée par un «forum», contributeur officiel à la Convention constitutionnelle qui débute ses travaux en 2002.

8La genèse de la «nouvelle gouvernance européenne» a déjà été explorée (Lassalle, Georgakakis, 2007). Nous voudrions toutefois insister ici sur le rôle joué par les chercheurs universitaires dans son énonciation théorique, en focalisant notre regard sur la part des European Studies qui se consacrent à évaluer la qualité et l’efficacité du gouvernement de l’Union européenne et assument la normativité de leur démarche. Le groupe chargé de la préparation du Livre blanc travaille en étroite collaboration avec la Cellule de prospective [17], ce «cercle de réflexion» conseillant le président de la Commission. Dans ce champ professionnel très composite de l’eurocratie (Georgakakis, 2012), la mise en œuvre de procédures de concertation des publics paraît alors d’autant moins incongrue qu’y progresse la certitude que les gouvernants de l’Union européenne doivent répondre positivement à l’impératif participatif que des chercheurs de renom et des associations citoyennes appellent vivement de leurs vœux face au «déficit démocratique» de l’Union européenne. Ce n’est que progressivement que le participationnisme des institutions européennes va se parer des attributs d’une idéologie, au sens où il va traduire une volonté «d’orienter l’action destinée à la perpétuer, de donner un moral et une morale, une direction et des directives à ceux qui dirigent et le font passer à l’acte» (Bourdieu, Boltanski, 2008, p. 94). Porté par des agents de sous-espaces singuliers (la Cellule de Prospective de la Commission européenne) ou non centraux (le Conseil économique et social européen), il n’a pu s’imposer qu’avec la contribution décisive des producteurs et médiateurs habituels de la «doctrine» européenne. Ce courtage d’idées s’est principalement réalisé au sein du «champ faible» de la décision européenne (Mudge, Vauchez, 2012): groupes d’experts de la Commission, cercles de réflexion politique, centres de recherche universitaires et think tanks bruxellois, tous entrepreneurs du réformisme institutionnel, de la bonne politique à conduire et des «bonnes pratiques» à adopter, adossant leur entreprise aux vérédicités des sciences de gouvernement. Rendu possible par le tournant cognitif du néo-libéralisme (Jobert, 1994; Muller, 1995) et une conjoncture institutionnelle favorable (Crespy, Ravinet, 2014), le basculement vers la «gouvernance» tient aussi à la «saillance institutionnelle» (Dobry, 1986, p. 198sq.) de la «crise» de l’Union européenne après l’affaire Santer. Le «laboratoire» de la gouvernance dispose alors des conditions politiques pour faire entendre ses vues dans l’arène bruxelloise. Le reste est affaire de rapport de force politique.

9Convaincus que le dialogue social européen, institutionnalisé sous les présidences Delors, peut être étendu au «dialogue civil européen», experts et conseillers de la Commission intensifient leurs échanges sur ce point avec des chercheurs universitaires. En 2001, quelques semaines avant la publication du Livre blanc, la Cellule de prospective fait paraître un volume de plus de trois cents pages qui établit un «diagnostic procédural» de la décision européenne (De Schutter et al., 2001). Hormis quelques plumes de la Cellule et la préface de Jérôme Vignon («conseiller principal chargé du Livre blanc sur la gouvernance européenne» et ancien directeur de la Cellule de prospective), cet état de la réforme souhaitable réunit surtout des universitaires (voir encadré 1).

10La réforme de la méthode communautaire dessinée dans les différentes contributions part du constat unanime d’un double échec: d’une part, l’épuisem*nt de la vieille théorie systémique et institutionnaliste fondant toute la légitimité de l’Union européenne sur une réplication de la démocratie parlementaire et, d’autre part, une efficacité non optimale des politiques européennes limitant une légitimation de l’Union européenne par ses outputs (Scharpf, 1999). Ce modèle s’avère, selon les contributeurs, inadapté pour un centre politique supranational chargé désormais de réguler un ensemble de sociétés post-industrielles complexes, soumises à des défis économiques, sociaux, sécuritaires et culturels globalisés. L’essentiel de la production normative européenne étant réglementaire (et non législative), ils préconisent d’adjoindre plus fortement la logique procédurale de la concertation (des «experts» et des «parties prenantes») (Dehousse, 2001). La voie à suivre est indiquée par les réformes administratives conduites dans certains pays membres et inspirées du New Public Management [18].

11Cette œuvre collective théorique et normative présente la «procéduralisation» de la participation comme le dépassem*nt possible et souhaitable du déficit démocratique de l’Europe politique, suivant les mots d’ordre du nouvel art de gouverner: «responsabilisation», «dialogue», «transparence» et «accountability». Cette dernière notion, forgée par le management privé, est importée dans le lexique de la gouvernance publique pour affirmer l’obligation pour les décideurs d’assumer leur responsabilité et la transparence de leur action (comptes rendus, information des shareholders et des stakeholders) et donc de se soumettre à l’évaluation des résultats qui lui sont imputables (Harlow, 2002; Stokes, Manin, 1999). Il ne faudrait pas exagérer l’impact immédiat du Livre blanc qui, lors de sa publication, ne reçoit qu’un intérêt courtois. Les commissaires sont divisés sur la validité du projet et plus encore sur la capacité conjoncturelle de la Commission à l’imposer à ses partenaires (Conseil, Parlement). Plusieurs de nos interlocuteurs, qui officiaient dès cette époque au sein des institutions européennes, ont souligné la relative indifférence de l’accueil du Livre blanc:

12

«On n’avait pas tout à fait le sentiment de vivre une révolution ou quelque chose de positivement historique pour l’intégration… ce n’était pas ce qui dominait, c’est certain.»

13Cependant, pour les divers entrepreneurs intégrationnistes intéressés à la restauration de la «méthode communautaire», l’analyse et les propositions mettent à leur disposition un puissant levier d’action discursif sur les perceptions du régime de l’Union européenne. Cela crée un nouvel «ordre du discours» alternatif à la démocratie représentative, «à la fois contrôlé, sélectionné, organisé et redistribué par un certain nombre de procédures [ayant] pour rôle d’en conjurer les pouvoirs et les dangers» (Foucault, 1971, p. 11). La gouvernance est présentée comme un principe décisionnel «dépolitisé», un nouveau mode d’emploi de la «méthode communautaire» où la production règlementaire serait pilotée par des procédures «neutres» scientifiquement éprouvées (Peters, Pierre, 1998; Dufournet, 2014). La perspective d’une démocratisation par la procéduralisation pourra agir comme le ferment d’une «communauté de promoteurs» (Bezes, 2012) qui se recrute aussi dans tous les milieux jaloux de leur accès privilégié aux arènes discrètes (groupes d’experts, comités interinstitutionnels, comitologie) où se négocie la décision européenne.

15Les nouveaux records d’abstentions aux élections européennes de 2004 et les échecs référendaires du printemps 2005, renforcent le camp de la réforme. Réunis en Conseil européen en juin 2005, les chefs des États membres mandatent la Commission pour animer une «réflexion commune» avec la société civile et proposer une réponse européenne à la «crise». La Commission saisit l’occasion de mettre à l’épreuve la conception procédurale de la participation consignée dans le Livre blanc. Margot Wallström (voir encadré 2), alors première vice-présidente du Collège Barroso en charge des «Relations institutionnelles et de la stratégie de communication», s’attache à imprimer, avec un volontarisme politique indéniable, ce participatory turn à l’Union européenne. En charge de l’Environnement dans le précédent Collège, Wallström comptait parmi les quelques commissaires favorables aux propositions du Livre blanc et assume publiquement son soutien à la «gouvernance». Elle avait d’ailleurs introduit des dispositifs participatifs dans la mise en œuvre de la politique environnementale de l’Union européenne, s’inspirant d’expériences développées dans les pays nordiques depuis la fin des années 1980 (Georgakakis, 2007, p. 191). Dans le cadre de son second portefeuille, elle déploie une série de déclarations d’intention, de programmes et de plans d’action destinés à favoriser le dialogue et la concertation avec les citoyens européens. Un premier Plan d’action relatif à l’amélioration de la communication sur l’Europe est adopté en juillet 2005, devenu Plan D, comme Démocratie, Dialogue et Débat en octobre 2005 – en référence au «Plan B» évoqué pendant la campagne de ratification du TCE. La volonté de marquer une «rupture radicale» dans le rapport de la Commission avec les peuples des pays membres s’exprime dans un nouveau Livre blanc, dédié à la politique de communication européenne, qu’elle coordonne et publie en 2006. Acquise aux préceptes de la démocratie participative, elle y définit la communication comme un «dialogue» destiné à «combler le fossé» entre institutions et citoyens de l’Union européenne, dialogue organisé à travers la démultiplication des dispositifs de concertation.

16Parce qu’elles sont conçues à la fois comme des dispositifs de «recherche sur l’opinion» des eurocitoyens ordinaires mais aussi comme l’opportunité d’organiser une rencontre (physique ou dématérialisée) entre des eurocitoyens et les responsables européens, les expériences participatives qui jalonnent la fin des années 2000 (Tomorrow’s Europe, European Citizen’s Consultation, programme Europolis) fonctionnent comme autant d’opérateurs de liaison entre les divers entrepreneurs potentiels du participationnisme européen: agents de l’Union européenne, universitaires et experts en démocratie participative, agences-conseil en ingénierie participative, ONG citoyennes, think tanks impliqués dans les affaires européennes et globales, représentants d’intérêts dont le secteur d’activité est européanisé (banques, assurances, universités, médias), etc. La voie proposée par Wallström dans son Livre blanc de 2006 rencontre l’opposition des eurodéputés, tenants d’une conception représentative traditionnelle. En octobre 2006, après plusieurs mois de débats, le Parlement, fort de son statut de «seule institution élue de l’Union européenne», adresse officiellement une critique très sévère au Livre blanc. Les eurodéputés y contestent jusqu’au fondement juridique du mandat de la Commission à organiser un dialogue avec les citoyens [19]. Mais dans la même séquence, les eurodéputés adoptent un programme, L’Europe pour les citoyens, «visant à promouvoir la citoyenneté européenne active [20]». Tout en tentant d’en imposer une conception préservant leur mandat, les eurodéputés se socialisent à la nouvelle raison participative. Fin 2007, le Parlement organise l’«Agora citoyenne», première rencontre d’ampleur avec le monde associatif invité à débattre avec des eurodéputés (expérience reconduite en 2008 et 2011). Les promoteurs du participationnisme parlementaire se recrutent surtout dans les rangs de la gauche et de l’écologie. On peut ainsi mentionner le rôle déterminant joué dans ces diverses initiatives par Isabelle Durant (interrogée par les auteurs), femme politique belge (parti des Écolos), alors vice-présidente du Parlement européen (groupe Groupe des Verts/Alliance libre européenne).

17Portée dans les milieux institutionnels de l’Union européenne au-delà même des agents les plus intégrationnistes, la raison participationniste accède finalement à la reconnaissance constitutionnelle lors des négociations du nouveau traité européen tout en la réinscrivant dans les modes habituels du gouvernement européen par le compromis et par la société civile constituée (Bouza Garcia, 2015, p. 144-157). En matière de participation, l’innovation majeure du traité négocié en 2007 concerne l’Initiative citoyenne européenne (ICE) qui, d’une certaine façon, confère la force légitimante du droit aux principes consignés dans le Livre blanc de 2001. Elle supplée les expériences de consultation ou de rencontre avec les eurocitoyens «ordinaires» soutenues par la commissaire Wallström qui sont progressivement abandonnées, jugées «coûteuses», «peu rentables politiquement», «touchant une poignée de citoyens» selon nos enquêtés de la Commission ou du Parlement. Plus sévère encore, ce constat dressé par un cadre de la Commission:

18

«Les forums délibératifs, c’est du pipeau… de la pseudo-démocratie délibérative. Car faire vraiment de la démocratie délibérative, ça supposerait d’écouter, de prendre en considération ce qui est dit et d’agir dans le sens de ce qui a été dit. Ici, on n’écoute que les groupes de pression. Et même dans ces forums délibératifs, si vous regardez bien, il y a une surreprésentation des groupes de pression [avant de suggérer de revenir à une attention à ces seuls groupes de pression].»

19Finalement, le mérite de cette exploration intensive des dispositifs de délibération citoyenne aura été de montrer leur inanité politique et leur incapacité à résorber le déficit démocratique de l’Union européenne. Elle aura aussi permis de mettre à l’épreuve une rhétorique institutionnelle et une mise en instruments de la participation de la «société civile», plutôt que des masses citoyennes, à la gouvernance de l’Europe.

20L’expérience Tomorrow’s Europe (dorénavant T’sE), organisée à Bruxelles en octobre 2007, illustre à la fois le savoir-faire mis à la disposition de l’Union européenne dans le management de la délibération citoyenne mais aussi son inadéquation avec la stakeholderness promue par la théorie gouvernancielle. Initié par le think tank Notre Europe, soutenu par la Commission européenne (qui le finance à hauteur de 62% dans le cadre du Plan D), accueilli par le Parlement européen et plébiscité par le CESE, T’sE est un «sondage délibératif paneuropéen» bénéficiant d’un financement de l’Open Society Institute de George Soros, de partenariats commerciaux (Allianz, Thalys), associatifs (EuropaNova, Les amis de l’Europe) et universitaires (European University Institute, Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais). Là encore, l’événement est organisé sous le patronage scientifique d’un des concepteurs de la technique du sondage délibératif (voir encadré 3), le politiste américain James Fiskkin, qui l’a fondée sur le postulat que la délibération de citoyens correctement informés débouche inéluctablement sur des opinions raisonnables et convergentes (Luskin et al., 2002, p. 466). C’est à cette «obligation de résultat» – l’émergence d’un consensus – qu’est astreint T’sE. Il s’agit bien, pour les promoteurs du participationnisme européen, d’un premier exercice de délibération citoyenne rationalisée et administrée destinée à tester les potentialités d’une ingénierie réputée capable de produire des attitudes citoyennes informées de façon impartiale, pondérées sur le plan politique, mesurables et interprétables par la science (Aldrin, Hubé, 2011). Le «comité scientifique» de T’sE réunit d’ailleurs 17 universitaires (14 professeurs d’université et 3 chercheurs), membres des institutions les plus renommées de leur pays (EHESS, Sciences Po, Université libre de Bruxelles, Oxford, New York University) et d’Europe (Institut universitaire européen de Florence). Certains prolongeront leur implication dans le participationnisme européen en organisant des sondages délibératifs en Hongrie et en Italie (financements du 6^e PCRD) et une nouvelle expérimentation paneuropéenne (7^e PCRD) dont ils publieront l’analyse dans les revues de European Studies (Isernia, Fishkin, 2014; Isernia, Smets, 2014).

21Le «pluralisme», invoqué à tous les niveaux du protocole, fait l’objet d’une définition plutôt restrictive. Par exemple, dans les documents préliminaires d’information (briefing material), les participants se voient exposer de façon très polarisée les options alternatives sur deux grands dossiers européens: l’éventualité d’un système européen des retraites et l’approfondissem*nt de la politique étrangère commune. Chacun de ces problèmes est présenté sous la forme d’une question synthétique suivie des principales propositions de solutions supposément présentes sur la scène politique européenne. Ce travail de synthèse et de cartographie des débats implique des choix de présentation et d’interprétation mais les organisateurs, pour anticiper toute critique, affirment:

22

«Tous les efforts possibles pour s’assurer qu’une grande diversité d’opinions sera représentée de manière égale dans ce document. Nous l’avons rédigé [ce («briefing material»] avec l’aide de bon nombre de nos partenaires, qui ont des avis divergents sur les thèmes abordés [21].»

23L’examen du procédé d’écriture de ce document indique que les rédacteurs ont fait appel à des responsables politiques situés de part et d’autre de l’axe gauche-droite mais en limitant ce «pluralisme» aux partis soutenant traditionnellement l’intégration européenne, afin d’éviter ce que les concepteurs du dispositif appellent les «enrôlements populistes» (Fishkin, 2006). Selon la même logique, les participants se voient contraints d’adopter une attitude consensuelle à toutes les étapes de l’expérience. Il s’agit d’incarner une démocratie idéale, dépouillée de «ses aspects négatifs» [22]. Lors de la séance inaugurale, il est rappelé que des désaccords peuvent surgir mais:

24

«Ces oppositions, ces questionnements ne doivent pas être considérés comme un problème. Ils sont au contraire source de fertilité, ils sont signe de la maturité du projet européen. Si et seulement si, toutefois, on prend la peine d’en délibérer vraiment [23].»

25Les animateurs des délibérations ont été formés pour éviter les confrontations et ont pour consigne de ramener systématiquement la discussion vers les seules questions et arguments formulés dans le briefing material. Le guide auquel ils doivent se référer précise encore qu’«éviter la confrontation est une tâche importante de l’animateur [24]». Pour générer la convergence des opinions, l’ensemble du dispositif de sondage délibératif tend à euphémiser les oppositions sociales de genre, de classe ou de nationalité, réduisant les participants à leur seule dimension statistique (voir encadré 4). Réunis par «clusters» d’une vingtaine de personnes, les 400 participants expriment leurs opinions, échangent des arguments pour rédiger ensemble, sous la houlette de l’animateur, une question que les organisateurs pourront éventuellement sélectionner afin qu’elle soit soumise aux «experts» siégeant à la tribune lors des séances plénières. La délibération consiste donc à formuler collectivement une question «constructive» et «non polémique» susceptible d’accrocher l’intérêt et donc aussi une réponse des experts.

26Contrairement à d’autres dispositifs de concertation citoyenne, le sondage délibératif ne confère aucun pouvoir décisionnel à ses participants. Il ne comporte rien du fameux empowerment, procédé «par lequel un individu et/ou un groupe acquiert les moyens de renforcer sa capacité d’action lui permettant d’accéder au pouvoir individuel et collectif» (Biewener, Bacqué, 2011, p. 82). Il n’exige qu’un «engagement temporaire» au sein de cet échantillon européen. Si les organisateurs se félicitent «de mettre toute l’Europe dans une même pièce» [27], l’assignation des rôles entre citoyens, d’un côté, représentants et experts professionnels, de l’autre, reproduit sous une forme modélisée les cadres habituels de la délégation (Bourdieu, 1984). Pourtant, l’«opinion publique européenne» qui s’exprime à travers ce procédé très artificiel donnera à la Commissaire Margot Wallström une «base populaire» pour prouver aux dirigeants du Conseil européen réunis quelques semaines plus tard à Lisbonne qu’il existe un fort «désir d’Europe» dans les opinions des pays membres (Aldrin, Hubé, 2011, p. 116-124).

28Le processus de création et d’institutionnalisation de l’Europe politique s’est opéré avec le renfort continu du monde académique dans ce courtage d’idées (Horn, 2008; Robert, Vauchez, 2010). La réforme participationniste de l’Union européenne s’inscrit dans cette tradition de coproduction: elle incorpore un appareillage théorique très sophistiqué, échafaudé autour du lexique de la «qualité de la démocratie» (responsabilisation, efficience, transparence, participation) dont les visées évaluatives, normatives et prescriptives sont ici ajustées aux «problèmes» de l’Union européenne. L’interpénétration des champs d’activités est facilitée par les nombreux espaces routinisés d’interaction et de sociabilité où devisent ensemble sur la réforme de l’Union européenne agents des institutions de l’Union européenne et représentants du monde académique. Les programmes de recherche (PCRD) et les conférences internationales (programmes Jean-Monnet, notamment) financés par l’Union européenne, mais aussi les rencontres organisées par les think tanks bruxellois (comme le Centre for European Policy Studies) en fournissent de multiples occasions. C’est là la matrice privilégiée de fabrication des nouveaux principes du gouvernement européen – post-étatique, participatif et rationalisé pour répondre à la complexité des sociétés modernes – où s’investissent des intellectuels désireux de dépasser les «vieilles lunes» (sic) de la démocratie représentative et du constitutionnalisme (Smismans, 2006a) pour trouver un mode opératoire à cette impérieuse légitimation supranationale (Neyer, 2012).

29L’interdépendance d’activités relevant de champs partiellement autonomes (Gingras, 2002; Smith, 2014) est une affaire compliquée à sociologiser et ne peut se limiter aux seuls soupçons d’une recherche sur commande vivant de subsides contractuels. D’autant que les auteurs concernés ne se privent pas de critiquer les institutions de l’Union européenne et déploient parfois une analyse réflexive sur la possible contribution de leurs travaux aux stratégies de légitimation politique ou sur les conditions d’un usage scientifique des mots (d’ordre) de l’institution. Il reste que leur production sur la «nouvelle gouvernance européenne» contribue, par sa visibilité et son accumulation, à cette «matérialité» des discours d’institution sur le sujet (Foucault, 1971, p. 59). Les publications qui ont conféré une consistance scientifique à la nécessité d’une réforme du modèle de gouvernement de l’Union européenne ont bénéficié de financements européens. L’étude plus précise de trois revues des European Studies permet de mieux cerner cette relation ambivalente. Parmi les nombreuses revues de ce champ académique, nous avons constitué un corpus à partir du Journal of European Public Policy et Journal of European Integration, toutes deux dédiées aux European Studies, ainsi que West European Politics, revue de science politique comparée [28]. Ces trois titres font autorité dans leur domaine et représentent un corpus assez représentatif de cette production académique. Nous avons recensé et codé l’intégralité de leurs articles publiés sur la période 1997-2012, soit 2 627 articles. Nous avons exploré dans cette base la présence de mots propres au lexique de la «gouvernance démocratique» et de la «participation». Cinq termes ou expressions ont été particulièrement étudiés – déficit démocratique, délibératif/délibération, new modes of governance, société civile et stakeholder – pour en suivre les occurrences [29] (voir graphique 1).

30Certaines variations apparaissent clairement dans le lexique des articles. Le déficit démocratique fait ainsi l’objet d’une thématisation assez continue (de 7 à 17% des articles) sur la période, avec des pics lors des années de scrutin européen (1999 et 2004) ou des années post-scrutin (2000 et 2010). Il en va de même pour société civile, notion inscrite à l’agenda de la recherche dès la fin des années 1990 (entre 14 et 25% des articles à partir de 1998). Les trois autres termes – plus normatifs – sont très présents dans notre échantillon. Quasiment absents des trois revues avant 2002, leur occurrence croît régulièrement, en particulier après 2004 dans le sillage des recherches menées au titre du 6^e PCRD lancé en 2002 et de sa priorité 7: «Citoyens et gouvernance dans la société de la connaissance» [30]. De façon plus générale, leur fréquence suit très directement l’agenda politique de l’Union européenne (Convention pour l’avenir de l’Union européenne en 2002, échec du TCE, lancement du Plan D en 2005), le traité de Lisbonne (2007) puis l’amorce de l’ICE (2009) constituant l’acmé de l’intrication entre les lexiques institutionnel et scientifique. Après 2010, ces mêmes travaux ont observé les évolutions du participatory turn, marqué par le retour au cœur du jeu de la société civile organisée. Certains spécialistes du régime politique européen y voient un «representative turn» (au sens d’une meilleure et plus saine représentation des gouvernés) (Arnold, Franklin, 2012; Bellamy, Kröger, 2013; Kröger, Friedrich, 2013).

31Parmi les différents projets de recherche, NewGov (pour New Modes of Governance), coordonné depuis l’Institut Universitaire Européen de Florence par Adrienne Héritier, illustre plus parfaitement encore la conjonction des lexiques et le parallélisme des agendas. Les chercheurs de NewGov possèdent tous un fort capital institutionnel européen (IUE, PCRD, fonds et labels Jean Monnet) et siègent dans les comités de plusieurs revues enracinées dans les European Studies. En 2013, 7 chercheurs de NewGov sont membres de l’editorial board du Journal of European Public Policy, 6 dans celui de West European Politics (un seul étant présent dans les deux). Les chercheurs de ce programme publient 33 articles entre 2006 et 2011 dans ces trois revues, dont un numéro spécial du Journal of European Public Policy en 2007 (Schmidt, 2007). On peut noter ici la relative indépendance critique de ces auteurs à l’égard des positions défendues par les institutions de l’Union européenne. Certaines de leurs analyses déconstruisent, voire rudoient le tournant participatif en cours (Smismans, 2008; Cram, 2011), soulignant la faiblesse conceptuelle de la nouvelle «gouvernance» ainsi que sa normativité sans toutefois révoquer les perspectives ouvertes par ce concept (Schmidt, 2007; Treib et al., 2007; Bartolini, 2010). Dans le même ordre d’idées, on pourrait évoquer le projet CONNEX («Connecting Excellence on European Governance») dirigé depuis le MZES de l’Université de Mannheim par Beate Kohler-Koch pour qui «efficiency and democratic accountability is needed because it is the very foundation of legitimate governance». Là encore, ce projet a pu publier au cours de la période un numéro spécial, coordonné par Ronald Holzhacker, du Journal of European Integration (29(3), 2007) portant sur «Democratic Legitimacy and the European Union» et un autre coordonné par Antje Wiener du Journal of Comparative European Politics (5(1), 2007) portant sur «Contested Meanings of Norms - The Chalenge of Democratic Governance Beyond the State». Plusieurs des chercheurs du premier ont collaboré au second. Si ces deux projets méritent attention, c’est qu’ils représentent des formes idéales-typiques de travaux à la normativité assumée autour de la question de la recherche du «bon gouvernement».

32À comprendre la théorie qui se fait jour à travers les travaux de la Cellule de prospective puis ces programmes de recherche, la démocratie semble pouvoir se réduire à la gestion de problèmes sectoriels, contingents et non permanents qui peuvent être résolus par l’appel aux meilleurs experts et aux «bons représentants» de la société civile. Dans cette perspective, la démocratie est réputée «de qualité» quand elle repose sur une ingénierie optimale, c’est-à-dire sur «plus de délibération» avec des stakeholders soigneusem*nt choisis pour leur expertise, quand bien-même ils s’avèreraient «moins représentatifs de l’ensemble de la société» (Dehousse, Lebessis, 2003, p. 122). À côté des héritages des «vieilles démocraties européennes», le régime de l’Union européenne, il s’agit donc de valoriser l’innovation et les «promesses» des dispositifs expérimentaux (Bovens, 2007, p. 116; Neyer, 2012). Dans la mise en ordre discursif du modèle gouvernanciel de l’Union européenne, les social scientists façonnent le corpus d’une nouvelle idéologie dominante, c’est-à-dire d’une doctrine «faite chose, pour faire des choses» (Bourdieu, Boltanski, 2008, p. 104). Certains prescrivent une division du travail scientifique susceptible d’atteindre cet objectif:

33

«La théorie normative devrait donc s’inspirer de – et être mise à l’épreuve par – ces analyses empiriques produites par des politologues et des sociologues, tandis que les juristes devraient eux aider à réduire la distance entre l’idéal théorique et le cadre légal des institutions existantes.»

34L’auteur de cet extrait a participé en 1998 à la rédaction d’un rapport commandé par le CESE. Comme lui, bon nombre de spécialistes défendent une hybridation des modèles démocratiques ou, tout du moins, un dépassem*nt de la démocratie représentative. Surtout, cette inventivité institutionnelle est justifiée au regard de la plasticité du système décisionnel européen, plasticité érigée en propriété singulière du processus d’intégration. La rhétorique utilisée est celle du défi et de l’esprit pionnier. «Ces new modes of governance nous enjoignent à reconsidérer ce que nous acceptons comme les limites du constitutionnalisme démocratique» (ibid., p. 65). Les auteurs insistent sur cette «rupture» historique pour valoriser un nouveau système: la Directly-Deliberative Polyarchy (DDP) (Joerges, Dehousse, 2002) [31]. À la lecture de l’ensemble de ces recherches, la place des citoyens n’est ni un préalable, ni un horizon. Comme l’écrivent les auteurs du rapport NewGov:

35

«Dans un premier temps, les nouveaux modes de gouvernance peuvent pratiquer une forme de participation des stakeholders. Dans un second temps, ils peuvent être liés en retour et rendre compte aux gouvernements démocratiquement élus. […] Seule la première forme de contrôle démocratique permettrait d’assurer une responsabilité démocratique au sens strict du terme.»

36Pour la plupart de ces auteurs, la participation des citoyens européens est un «objet de désir» mais doit s’opérer dans un espace préalablement dépolitisé, c’est-à-dire une délibération de laquelle sont exclues les «tentations populistes» entendues ici comme l’affirmation structurée d’une conflictualité sociale, partisane ou idéologique (Clarke, 2013).